本刊记者　林铁钢

　　记者：2005年初，党中央公布了今年中央一号文件，提出了中共中央、国务院关于进一步加强农村工作、提高农业综合生产能力若干政策的意见，其中对推进农村金融改革和创新工作提出了明确要求。您认为目前进一步推动我国农业发展需要解决哪些主要问题？

　　吴晓灵：上世纪80年代以来实行的家庭联产承包责任制，使我国农村的生产力得到了极大的释放，20多年来，这个制度一直在发挥作用，但要进一步促进我国农业发展，需要寻求新的推动力。当前我国二元经济结构特征突出，城乡经济发展体制和发展模式分割严重，农业基础十分脆弱。中国农业要想再上一个新的台阶，必须依靠制度创新。我认为，这些制度创新应该包括以下几个方面：

　　一是土地制度创新。在目前的发展阶段，土地制度非常重要。如果土地制度不能适应现阶段要求将会非常不利。当然农村土地制度问题与农村金融问题并不直接相关，但是金融离不开实体经济，必须先有实体经济存在，才能有金融的跟进。

　　二是农民生产组织制度的创新。我们现在这种简单的、作坊式的农民家庭生产经营方式，已经无法适应工业化时代的要求。而且单个农民也无法了解市场，这在现今的买方市场、消费者说了算的经济环境下，对农产品生产者来说是十分不利的。因此，必须有农民生产组织制度的创新。这种组织创新可以是农民自发的，也可以是政府推动的。

　　三是农业科技应用制度的创新。我国目前的科学技术在世界上并不算太落后，但应用并普及到农村的太少，真正能够变成生产力推动农业发展的更少。去年，我们在贵州省镇宁布依族苗族自治县大山乡调研时，了解到有一位农户用7000多元的扶贫贷款养了羊，由于缺乏科技的指导，羊全都没有成活，给这位农户造成较大损失，偿还贷款也就不可能了。这说明有了金融支持还必须有科技的指导。

　　四是融资制度的创新。没有融资支持，前面提到的土地制度、生产组织制度、科技运用制度三方面的创新都是难以实现的，下一阶段的“三农”发展也缺乏动力。融资制度创新包括两个方面：一是农村金融制度改革，二是财政资金与金融资金如何结合起来，让财政资金在解决公平问题的同时起到一个杠杆的作用。这是支持“三农”的一个非常重要的制度创新。

　　记者：请您介绍一下近年来我国农村金融改革所取得的成绩和经验。

　　吴晓灵：国家对农村金融一直是很重视的，金融体制改革实际上是从农村金融开始的：1979年首先恢复中国农业银行，后来在1993年又成立了中国农业发展银行，农村信用社的改革也一直在探索和进行中。1996年，《国务院关于农村金融体制改革的决定》(国发〔1996〕33号)颁布实施后，我国农村初步形成了以合作金融为基础，商业金融、政策性金融分工协作的农村金融体系。国有独资商业银行向商业化经营转变，农业发展银行承担了农副产品收购资金供应管理等政策性职能，农村信用社与中国农业银行脱离了隶属关系，并尝试按合作制原则进行规范；对农村合作基金会进行了全面清理，农村金融秩序混乱的局面得到有效治理。2000年在江苏全省进行信用社改革试点，在明晰产权、完善经营机制、以县为单位统一法人、组建省联社和农村商业银行等方面进行了探索。1999年以来在全国农村信用社进行了农户小额信用贷款推广工作，并在一些县进行了信用社利率市场化试点。根据2002年全国金融工作会议部署，成立了农村金融体制改革专题小组，专题报告于2002年底上报国务院，2003年7月国务院15号文件关于农村信用社改革试点方案出台，在8个省进行农村信用社改革试点，新一轮农村金融改革又开始。2004年农村信用社改革试点又扩大至另外21个省(区、市)。近年来，国家还通过调整邮政储蓄转存款政策，减少农村资金外流；积极探索扶贫贴息贷款运行管理新机制，解决弱势农户贷款难问题等。此外，农村金融改革方案和农发行的改革方案也在论证之中。

　　总结近年来农村金融改革实践，有以下经验教训：首先，农村金融体制改革必须创造农户和农村金融机构多赢的局面。没有财务健全的农村金融机构，农村金融必然萎缩；只有把农村信用社建设成可持续发展的农村金融机构，农村经济才会进入良性循环。其次，农村金融改革是一个系统工程，就农村信用社改革农村信用社是无法解决农村金融的问题的，必须整体推进农村金融改革，才能建立健全的农村金融体系。

　　记者：您认为当前农村金融工作所面临的主要问题有哪些？

　　吴晓灵：近年来，由于农村信用社和中国农业银行明亏和潜亏严重，不良贷款比例高，不能做到商业可持续发展；加之国有独资商业银行县级机构和农业发展银行业务范围调整，农村金融体系的整体功能已不适应农村经济发展的需要。总体上看，农村金融体系存在的问题很多，商业银行对农村的贷款投放不足，邮政储蓄制度缺陷导致农村资金大量流向城市，农业保险严重萎缩，县域经济的金融服务不到位，同时，对农村金融机构监管不力；农民、农村中小企业贷款难，得不到基本的金融服务。

　　记者：农村金融体系的构建和农村金融的改革发展问题一直存在较多的争论。您曾多次谈到，应重构农村金融体系。下一步应如何按照中央一号文件的要求来构建农村金融体系？在这个过程中如何妥善处理金融机构商业化改革与政策性支农的关系？

　　吴晓灵：农村金融体制改革是一项综合性、系统性的配套工程，人民银行的思路一直是清楚的，那就是走商业金融、政策性金融、合作金融三位一体的改革道路，即：建立以商业金融为主导、政策性金融为引导的金融体系，进一步深化农村信用社改革，建立和完善农业保险体系，积极探索新的农村金融组织形式，发展大宗农产品期货市场等。

　　下一步农村金融改革的目标是：对农村金融组织结构进行改革和重新定位，形成支持农业和农村经济发展的金融体系；支持农村金融机构的组织创新和业务创新，使其适应农村经济发展，调整农村金融政策体系，使农村金融机构做到财务可持续发展。

　　金融机构的商业化改革方向是大势所趋，商业可持续是金融机构发展的前提。金融必须讲效率和效益，要有钱赚，得有资本积累，要做到财务可持续。我们现在将商业银行的贷款利率上限放开，就是为了让金融机构通过风险溢价来补偿自己的经营成本。但考虑到信用社目前还难以做到有风险溢价，我们在制定政策时把城乡信用社的贷款利率浮动上限确定在基准利率的2.3倍。在目前条件下，许多农村金融机构很难做到商业可持续，这个时候就需要财政支持，政策性金融就是指由财政承担一定风险、给一定利息补贴的金融业务。

　　关于实施政策性金融曾经有两种方案，1994年的时候大家就争论过，政策性金融究竟是按机构来做还是按业务来做。如果按机构来做，那么就设立一个机构，由国家财政给它出资本金和一定的利息补贴，使之可以低息去贷款。如果按业务来做，那就是谁做政策性业务，财政贴息就给谁。但由于当时实行贷款规模管理，加之对贷款投向缺乏约束，按业务贴息的办法会导致政策性金融业务开展得比较混乱，政策性资金挪用严重。因此最后国家决定采取设机构的方案，设立三家政策性银行专门从事政策性金融业务。

　　那么现在农村应当怎样解决政策性金融(或者说财政与金融相结合)的问题呢？我比较倾向于政策性金融按业务来做，不再走机构的路子。比如，农业发展银行可以逐步放开其业务范围，不再仅限于专门搞粮食收购，当初成立农业发展银行的本意就是想让其搞农业综合开发，粮食收购只是其中的一个阶段性任务。以后的办法应当是谁做政策性业务，谁就享受财政补贴。商业银行资金之所以不愿进入农村特别是贫困地区的农村，主要是因为风险太大，如果要覆盖这些风险，贷款利率起码要达到20%～30%，而这么高的利率农民显然无法承受。今后财政应当加大对农村地区的支持力度，可以考虑设立风险担保基金，分担商业银行的部分风险，财政贴息可以直接补贴给农民，从而避免金融机构用贴息贷款搞不正当竞争。如果财政觉得哪个行业、哪个企业、哪个项目、哪户农民需要政策支持，就可以直接把补贴给他们。至于商业银行一方，所有的利率都应按照风险溢价来确定，对风险高的项目实行高溢价利率。这样就可以把财政手段和金融手段结合起来运用，财政手段就变成了一种有效的杠杆，起到“四两拨千斤”的作用。在政府想扶植的项目和客户的范围内，风险担保基金就是为了补偿商业贷款可能发生的风险，出多少风险就补多少，财政部门不能指望它保值增值。按照这个思路，金融就可以做到商业化经营，做到讲求效益、覆盖风险，而财政部门则可以按照社会公平的原则去扶持应该扶持的对象。信用社的改革也应当遵照这个思路进行，将自己办成真正的商业性金融机构。

　　为了实现农村金融的改革目标，具体可采取以下改革和政策措施：加强农村信贷服务的政策引导和立法，促进各类县及县以下金融机构增加对“三农”的金融服务；建立邮政储蓄资金回流农村的市场化机制，使农村资金流动纳入良性循环的轨道；深化农村信用社体制改革，充分发挥农村信用社的金融服务功能；完善农业发展银行运行机制，改进扶贫贴息贷款运作模式，构建农业政策性保险机制，建立符合我国国情的低成本、高效率的农业保险制度，强化政策性金融支农作用；稳步开放农村金融市场，促进新金融机构和小额信贷组织的发展，规范民间借贷；鼓励各种形式的金融创新，解决农村贷款难的问题；发展大宗农产品期货市场；逐步建立全国性的存款保险体系等等。

　　记者：在现行体制下，农村信用社已成为服务“三农”的主力军，今后一个时期，在增强农村信用社支农服务能力方面还需要加强哪些方面的工作？

　　吴晓灵：在农村金融中，90%以上的农业贷款都是农信社放的，尤其是对农户的小额贷款还得靠农信社实行“一对一”的服务。在历史的发展中由于信用社自身市场定位和经营管理的原因，也因为行政干预、体制变化和政策因素等原因，信用社的资产质量不高，严重影响了信用社服务功能的发挥。在这次农村信用社改革试点中，中央制定了有效的政策来解决历史包袱问题，为农信社发展搭建一个新的平台。只有把农村信用社改革成可持续发展的农村金融机构，农村经济才会进入良性循环，这对地方经济来说是至关重要的。

　　农村信用社要真正成为服务“三农”的主力军，首先要建立完善的农村信用社法人治理结构。即要在加大增资扩股力度的同时，进一步完善股权设置；要充分发挥股东、社员的作用，制定出激励有效、约束严格、权责明晰、奖惩分明的一系列内部控制制度。其次，要改善金融服务，扩大支农效果。农村信用社要立足社区，面向“三农”，因地制宜确定信贷投向重点，继续加大推广农户小额信用贷款的力度，进一步完善农户联保贷款办法，不断探索新的支农服务方式，为“三农”发展提供更加完善高效的金融服务。

　　记者：近年来，农村资金外流严重是影响“三农”发展、各方面反映强烈的问题。请您谈谈解决这一问题的政策思路。

　　吴晓灵：解决农村资金外流的问题，要通过综合治理的办法。主要有以下措施：调整邮政储蓄在人民银行转存款利率，并建立起市场化的方式引导邮政储蓄资金回流农村的机制；制定我国社区再投资法，要求在县域有经营性业务的金融机构必须将一定比例的新增存款用于当地；设计一个具有可操作性的财政和金融合理配合的制度，利用好财政杠杆，帮助金融机构降低在农村地区经营的风险和成本，引导更多的资金流入农村地区。

　　资金外流是当前农村特别是经济落后地区农村普遍面临的困难，但农村信用社不能用高利率来吸引存款，因为凡是想上浮利率的机构往往是经营不太好的机构，高利率吸储往往会形成恶性竞争，酿成风险。现在市场上并不缺少资金，实际上在大中城市里有大量资金找不到出路，只要有相应的制度创新，只要政策对路，让投向“三农”的资金有利可图，资金就会自动流向农村。