前言：

　　荀子曰：“下贫则上贫，下富则上富。”“富国必要先富民”，只有国民富裕，才有税收充足、需求旺盛，进而国力强劲。

　　建国初期，孤岛般恶劣的生存环境，使得中国“勒紧裤腰带”，优先发展重工业和军事工业，“富民”被放在较为次要的位置， 这是彼时彼境一个泱泱大国的必然选择。

　　时过境迁。中国改革开放二十多年，仓廪充实，国际地位显著，民富国强已可期待。

　　独国富而民尤贫，小河干而大河满，此种经济发展策略毕竟只是下策，前苏联的解体之痛犹在眼前。将国家独立出来，视微民生，自己给自己创造需求、独立循环的经济模式， 创造财富也好，毁灭财富也罢，与老百姓的钱囊无干，这种经济增长最终将失去增长的支点。。

　　随着贫富差距的不断扩大，低收入人口的问题愈来愈凸显。提供基本的社会保障和公平的机会，成为当务之急。对体制造成的分配不公应进行大刀阔斧的改革，只有制度的保障才能产生信任感和安全感。

　　值得强调的是，改革开放之初所强调的“让一部分人先富起来”，仍然是一个有效的参诺。关注低收入者，与“杀富济贫”无涉。 让富人更富，穷人变富，在共同发展中缩小差距。

　　富国先富民，关注低收入者，从根本上讲其实就是一个发展的问题，与改革开放一直以来的本质目标一脉相承。

　　21世纪经济报道与中央党校经济学部联合举办天下论衡“十一·五”规划系列论坛第三期，探讨富国先富民、关注低收入者的问题。特约嘉宾有安徽省巢湖市常务副市长宋国权、中央党校经济部主任王东京教授、中国社科院农村发展研究所研究员党国英教授、中央党校经济学部石霞教授和曹新教授。此次论坛由中央党校经济部副主任赵振华教授主持。

　　本报记者 刘巍 李振华 胡敬艳 程东升 北京报道

　　转变发展观

　　主持人：“富国富民”与“富民富国”虽然只是字的顺序颠倒，却代表了不同的经济发展思路，中国在经济发展进程中不同的阶段选择了相应的思路。现在“十一·五”规划提出来，“富民强国”它的现实依据是什么？

　　王东京：这是个发展观的问题，应该从两个坐标系看。第一是历史眼光。新中国成立以后，如果我们立刻提出先富民再富国，那是不现实的。我们国家、民族要生存，所以要先勒紧裤带搞建设，发展重工业，这是历史的选择，而不是某一个人的选择。十一届三中全会后，我们开展了生产目的大讨论，把“为了生产而生产，还是为了消费而生产”这个问题提出来，经过讨论，大家取得了共识，生产是为了满足人民生活的需要。十一届三中全会后就开始调整思路，后来陈云同志提出“一要吃饭、二要建设”，把中国人民的生活问题提到日程上来。所以一定要有一个历史的眼光，不要用今天的眼光评价历史。

　　第二是世界眼光。前苏联在世界上算一个强国，仅次于美国，但最后还是垮台了，什么道理？我想它的教训就是国家强大但人民不富裕，老百姓那么穷，就会对政党、对国家失去信心，最后导致解体。从世界经济发展的经验看，治国安邦有四策：民富国强是上策，老百姓富了，都能交税，国家也就富有了；民不加赋而国有余财是中策；民穷国强是下策；当然民穷国穷是下下策。当我们在面对外国列强的虎视眈眈时，我们要生存，所以要先搞建设。但综合国力提上来之后，我们的发展观就要转变，要解决我们的生活问题。这是从历史的眼光和世界的眼光来看问题。

　　曹新： 我认为民不富，国是不可能强的。为什么美国国家富——因为他们可以发债，有收入来源，他们有足够的税收收入做保障。如果民不富，那么国家也不敢发国债，因为没办法偿还。所以我们现在提出富民富国是一种发展，只有民富了，才能国强。

　　举例来说，以前江浙一带总是受到台风的困扰，于是政府号召老百姓集资修海塘。但那时老百姓都穷，家里什么都没有，最多有个录音机，台风来时，大家把存折一揣，录音机一抱就跑了，谁也不愿出资修海塘。而现在老百姓富了，台风来时，不可能把家里的东西都搬走，于是就主动出钱修海塘。实际上一个国家也是这样，老百姓要保护自己的财产，必然会结成团对付外部列强，结果国家自然而然就强大了。所以我们讲，民不富，国不强。

　　这25年

　　主持人：从1952年以来，中国的经济发展一直保持6%的增速，改革开放以后经济发展速度更是保持9%以上。而日本，从1950年起与中国几乎是同步发展经济的，经过30年的发展到1980年时，人均的GDP已经达到了20000多美元。另一个是韩国，上世纪60年代才起步，当时人均GDP比中国还低，但经过30年到90年代中期，人均GDP也达到13000-15000美元左右。但我国改革开放都已经25年，人均GDP才1000美元，我们用了25年时间的经济快速增长，但与别人相比还有十几倍的差距，这是为什么？

　党国英：恐怕这中间有一个汇率问题，汇率是反映贸易物品的比价，也反映外汇的供求，但影响生活质量的很多东西是非贸易品，购买力评价都不能反映两个国家的实际生活对比。但是你提出的这个问题可能是存在的。我自己也观察到，虽然没有算过老百姓的生活水平的实际增速，但可以确定这个进步跟GDP的进步不成比例。即使人口因素考虑进来，增长了50%-60%，也不足以解释这种差距。

　　我觉得应该考虑一下我们长期的发展模式。我们有些经济运行是自己给自己创造需求，而这块自我的循环跟老百姓的收入和生活关系不大，所以发展模式本身就存在问题导致人们生活水平提不高。一边生产一边浪费。

　　石霞：刚才党老师说的观点很对的。以苏联为例，苏联的人口比我们少，经济增长速度也不慢，但是为什么到它解体的时候，人民生活水平感觉上比咱们还差，也就是说明它的经济模式自我创造、自我消费，没有汇集到老百姓手里。他搞军事工业、发展重工业品，这都是自我循环。实际上，我们国家在60年代也是走了这么一条路。

　　另外小国发展和大国发展的情况不一样，是没有可比性的。日本有十几年的时间，增长速度是12%，他的环境跟中国的发展环境是没法比的，因为有美国在背后支持。而我国，尤其是改革开放前，经济模式本身造成自己创造需求、自己消费。当然有特殊的原因，比如我们的两弹一星，但这个是我们中华民族引以为骄傲的东西，是国家强大的需要、国家安全的需要。今天人均GDP1000美元，但咱们是跑到天上转一圈(指发射载人飞船)的第三个国家，所以我们很多的财富，单纯的数字上面不能显现出来。

　　对一个大国来讲，国家体系、民族安全、外部环境、世界地位，这些他都要考虑，所以跟韩国完全不一样。韩国作为一个小国的模式，可以倾斜到某几个产业当中去。

　　主持人： 其实在我国现阶段也存在不同的发展模式，比如浙江和山东。这两种模式是否都有可持续的发展潜力？

　党国英：提到经济发展模式，这两年我在东部各地方调研，逐渐形成一种看法，发现就东部而言发展模式也不太一样，浙江和山东分别代表两极——浙江代表民间主导型，山东则是政府主导型。而江苏省，苏南靠近浙江，是民间主导；而苏北(包括南京)靠近山东，就是政府主导。至少就目前可以看到的结果而言，浙江的老百姓富，山东的老百姓差一些，这就是差别。

　　特别突出的例子是青岛，青岛有那么多大企业，但总体感觉老百姓的生活没有江浙的富裕。现在有人怀疑山东的经济发展模式有没有可持续性，我们拭目以待，不能随便预测。不过在政府主导型的经济中，如果政府太强大，我很忧虑。

　　中央财政的定位

　　主持人：2004年，中国财政收入高达26355亿，这些财政资金究竟是如何分配的？我们的财政资金征收和使用应该遵循什么样的思路？

　　王东京：这些年我们一直强调提高两个比重，即财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国总财政收入的比重，这显然和富国先富民的发展思路是冲突的。为什么要提高两个比重？过去我们搞计划经济时是有必要的，要集中财力办大事。但现在是市场经济，很多中央企业下放到地方，已经改制了。过去中央财政是要养人的，现在很多事是不用做的，由地方来做，那么为什么要提高在中央财政的比重？按事权和财权统一原则，中央财政不但不能提高比重，而且要降低才对。

　　曹新：(提高中央财政的比重) 原因是中央集中力量才能拉平地方差距，才能进行中央转移支付，对更多的受灾地区、贫困地区进行扶持。

　　王东京：如果中央财政定位在公共财政，这就不是要求集不集中的问题。现在26000多个亿的财政收入怎么可能不够用，用于扶贫和西部转移支付才1000多个亿，不是说集中就够，不集中就不够。再说，提高财政收入占GDP的比重更不成立。有人说美国的比重比我们高，印度也比我们高，就认为发达国家、发展中国家都比我们高，我们也应该提高，但这个是没法比的。有一个原因，他们的GDP 不跟政绩挂钩。

　　曹新：关于两个比重问题我们做过一个课题，中国除了税，还有一个费的问题，我们大概算过，比例基本各占50%。现在税收占GDP的15%以上，再加上费这部分就超过了30%，高于美国25%的比重。我们宏观税赋比重是比较大的，很多学者都认为有减税的空间。

　　主持人：财政的使用不仅涉及到数量，更重要的是质量，我国财政资金的使用效率如何，存在哪些弊端？

　　宋国权：说到财政体制，我觉得现在从基层的情况来看，我们不是没有钱给老百姓办更多的事，而是政府在自己的投资中间浪费太严重。如果是一个家庭，究竟是先满足吃饭问题，还是先添家具，过一段时间有了家具以后是不是要买一台电脑，会支配得很好。但是我们现有的体制，对公共财产、对财政的管理是很不科学的。同样一个大型工业项目，民营投资要比国有投资节约三分之一左右；同样一个公益性项目，政府投资要比个人投资多花许多钱。如果我们能简单省一点儿，就可以给老百姓办很多像样的事情，但是我们财政的钱总是花得效率很低。我觉得政府投资如果这块管理不好，那么我们国家财富积累再多，没人理好这个财，富又有什么实际的效用？这是很大的问题。

　　王东京：解决投资机制、提高投资效率，说到底就是要解决传统的花国家钱办国家事的投资体制问题。政府财政是公共财政，政府花钱应尽量控制在政府职能的范围，主要用于国家安全、社会公正、公共产品、扶贫等方面。

　　现在的问题是，有的地方政府要追求政绩，有怕官员要升官，要片面追求GDP。领导到下面视察，通常看的都是城市，所以现在我们的城市建设得都很漂亮，和国外的城市比没什么区别，但中国的农村始终变化不大，中国农村跟发达国家农村的差距越来越远。这次中央提出来的公共财政要覆盖农村，这是对的。

　　今年夏天，我到澳大利亚去考察政府治理。他们过去公共产品服务也是政府财政直接花钱，但现在是政府出钱不花钱，也就是提供公共服务，但不一定自己生产公共产品。

　　“不变的是工资”

　　主持人：中国工资的增长速度远低于经济增长的速度，尤其广东省的农民工工资十年间基本未变，若是扣除通货膨胀后，居民购买力甚至会有所下降，如何看待这一现象？

　　王东京：我们说劳动力工资低，主要由于劳动力供给大于需求，如果供给不足、招不到工人，自然就会提高工资，政府是没有办法干预的，不可能下发文件要求企业给工人涨工资。比如自去年开始，部分地区出现民工荒后，工资还是有所改善的。

　　另外医疗保险、失业保险和养老保险，是政府要做而且是可以做的。工人为政府创造了税收，政府在社保这一块一定要拿钱。搞社保到底有没有钱，其实是一个发展观的问题，比如政府做财政预算时能不能把这一块放到前面，优先保证？

　　石霞：工资基本十年没有增长，这是通过低成本的优势保证我们的竞争能力。但企业一方面考虑成本问题，一方面又想要有能力、价格又相对便宜的，而我国劳动力性价比是比较差的。有一个资料，显示我们劳动密集的优势在某些行业最长保持十年。我们过去认为，外资是先沿海转，然后到中部、西部。但现在看来并不是这样，外资由于我们的性价比低的原因已经开始转向越南、柬埔寨等国家。靠这种劳动密集型来支持经济增长，无论是从主观上，还是从国家竞争力角度、环境角度来讲都得要变，所以产业要升级，技术水平要提高，而这又必然对就业产生排挤。解决这个问题一个很大的出路就是发展第三产业。

　　我到各地调研发现，第三产业很难发展起来的一个主要原因是工业产业没有积聚、产业不密集，以至生产型的服务业就没有发展。没有聚集就没有物流，没有物流就没有信息产业，没有信息产业就不能提供信息。温州是中国产业最密集的地区，由于产业的密集产生了大量的生产型的服务业的发展，生产型服务业的发展又逐渐带动生活型服务产业的发展。而我们国家很多地区，没有考虑到产业结果，怎么起步就怎么做，所以没有办法聚集。小城镇也很难发展，很多小城镇是没有产业的，没有产业的小城镇也就没有服务业，所以也无法带动就业。

　　关注低收入者

　　主持人：我国2004年人均GDP增至1000美元，达到中等发达国家水平，但根据2005年《人类发展报告》：中国的基尼系数达到0.45，超过国际公认的0.4警戒线，如今中国20%的最贫困人口收入份额只有4.7%，而20%最富裕人口收入份额则高达50%，我们应如何关注低收入者，缩小贫富差距？

　　石霞：我国2004年人均GDP虽然提高很多，但由于贫富差距悬殊，这并不是真正的富裕。分析其原因，一是由于城乡政策。城乡的二元政策不仅仅是二元结构，而是方方面面的政策，实际上把农民排除在市民之外，即使进城了也只是农民工。其次是地区政策的不均衡，比如我们国家的改革，确实是从一部分地区先发展起来，但是由于他们先发展起来，有很多的制度都是从试点开始的，试点意味着机会，这也就造成了有很多后发地区进入市场的机会不好。再者就是垄断，造成了不同行业之间的收入分配差距。

　　我想特别讲的是农村的农民问题，就业机会不平等是主因。他们取得农业外的收入很难，而农业本身的土地本来就很少，所以就业不足导致农民收入下降，或者说增长缓慢。我认为富国就要先富大多数老百姓，就要先解决农村问题。当然，城市的下岗工人可能更难一些，因为他没有那块土地，农民好歹也有土地啊？但随着城镇化的推进，失地农民将会越来越多，这也是我们国家社会动荡不安的因素 。

　　党国英：农民的问题，还有很重要的一点是土地交易是强制性的，国家统计年鉴里面没有地租这一项。按照三大要素分配的话，美国的比例工资是70%左右，资本大约是20%左右，剩下的就是地租，大约10%左右。根据这个数字来折算，我们国家的农民从建国之后到现在，确切的说实行集体化之后，得到土地补偿大概是七八千个亿。而国家获得的土地价值是多少？我自己算超过20万亿之上。这20万亿能做多少事情？我们每天喊农民收益低，但另一方面又对农民进行剥夺。 如果我们在土地交易制度上设计合理的话，我们每年可以得到1000多亿，这1000多亿又能做多少事情？

　　宋国权：我想讲讲城市低收入家庭的问题。一个是企业离退休职工参加养老保险的这一部分人，虽然在上海、北京、广州的标准比我们安徽可能要高一点，但是在整个社会阶层中间，我认为他们还是低收入家庭。安徽退休职工养老金的标准是644元，巢湖是543元，而且这部分人占城市人口的17%左右，比例还是比较高的。

　　第二是进入低保的家庭。参保的标准比较低，我们全省平均水平这187.64元，这部分人群在城市人口中间占6%左右。他们的家庭生活是非常困难的，如果遇到子女上学，或者遇到重病、大病的，生活基本上很难支持。城市低收入家庭，还有一部分是城市的失业人员和城市的待业人员，这里面也有相当的比重。再有就是失地农民。这几块就构成了我们现在讨论的较低收入的群体。

　　要想彻底解决这部分人的生活问题，是一个系统工程。首先要转变观念，切实把改善人民生活水平作为经济发展的出发点和归宿。一是我们要解决好党和政府是代表谁的问题？我们在实际工作中间，党是代表人民群众的，而社会分各个阶层，也就是说代表谁都是代表人民群众，但是里面要解决好。 现在的人大代表中间，有各阶层的代表，但是没有下岗职工的代表、没有失业人员的代表，那么谁为这部分人的利益考虑？二是在发展观上就是要解决好为什么发展的问题，这在基层是需要注意的问题。现在我们讲改善人民群众的生活，但实际工作中，往往还是只看经济指标、看经济增长，其次是城市面貌的改变。这不能说不是为了人民群众，不能说是错的。你可以建个大广场，让城市美丽点儿，这也是提高老百姓生活，但这不是现在要立刻解决的问题，不是群众特别是低收入群体最关心的问题。政府不能以这种借口来忽视低收入家庭当前的困难。要注意雪中送炭与锦上添花的区别。

　　关注低收入群体要进一步完善各项制度，增强群众的信任感和安全感。除了要进一步完善各项社会保障制度以外，重要的是建立和完善社会公平制度。老百姓就两个想法，一是要有安全感。一旦生病，如何能得到救治。我这两年把倒闭企业退休人员的医保问题都解决了，但是还有一部分职工医保问题没有解决，财政承担不了。二是要有信任度。对于弱势群体来说，对政府 对社会信任不信任、满意不满意不是单纯的来自于收入低，而是不公平的社会地位使其办事难、成本高。

　　举个例子，过去对退伍士兵的安置基本上是先在父母单位安置，那么父母是下岗职工呢，到处找人也只能被分配到效益比较差的单位或工厂，就觉得很不公平。我们采取货币化安置和考试择优录取的办法后，老百姓就感到相对公平了，增强了对政府的信任感。政府确实要检讨许多制度的公平性。不公平会造成许多低收入家庭对社会的不满，是社会不稳 定的因素，这是个很重要的问题。

　　王东京：提高低收入者的收入问题，应当引起政府的高度关注。对地区之间、部门之间、城乡之间收入差距继续拉大的趋势，政府应该在第二次分配时，着力予以解决。但要指出的是，提高低收入者的收入，不能仅仅靠分配，不是说把钱从高收入者那里拿给低收入者就可以了。解决富民问题，根本还是在于发展。搞平均主义行不通，最后会导致大家都贫穷。至于行政垄断造成的分配不公，政府政策造成的分配不公，我们要调整过来。这些分配不公的现象，是市场经济改革不到位造成的，而不是市场经济本身造成的，所以不能把分配不公简单地归罪于市场化改革。