本文就今后我国粮食购销体制改革的目标模式进行了探讨。作者认为，改革的目标应是，在国家宏观调控下，建立主要由市场调节的粮食购销体制：一是要建立和完善粮食价格安定机制；二是要实行粮食消费目标补贴制度。
　　由于目前通货膨胀水平对粮价的变化仍很敏感，并且城市中大约１０％的低收入人口对食品价格上涨的承受能力仍较有限，由现行的购销体制向目标模式转变，必须要进行两项配套改革，一是要建立和完善粮食价格安定机制；二是要实行粮食消费目标补贴制度。这里我们将对以下两个问题进行探讨。
　　粮食价格安定机制
　　从国际上看，在市场经济条件下，农产品价格安定机制，主要有以下三种选择：
　　１．适度的农产品储备政策　这是国际上经常采用的一种安定价格的手段。具体做法是确定农产品价格的最低支持价和最高售出价：当价格跌至最低支持价时，政府有关机构敞开收购；当价格涨至最高售出价时即行抛出，以达到稳定价格的目的。这种做法从短期看，价格安定性能较好，但成本极其昂贵。从长期看，如果政府储备能力达到极限，停止收购多余农产品时，市场价格可能会突然暴跌。
　　１９９０年粮食丰收后中央制订了粮食专项储备政策，并成立了国家粮食储备局，承诺按最低保护价敞开收购余粮。但在大多数地区，在粮食市场宽松时，国家最低保护价“有价有市”，普遍存在卖粮难。而在粮食市场紧张时，国家专储粮的抛售又很难起到稳定价格的作用。
　　导致国家专储体系难以正常发挥作用的首要原因，是国家专项储备与国有粮食企业的经营未能严格分开。长期以来，我们在稳定粮食市场和价格上，有一个认识上的误区，即认为，只要国有粮食企业掌握７０—８０％商品粮，就可以稳住粮食市场。这种认识已被以往的实践所否定。事实证明，政府对粮食市场的调控是否有效，关键不在于国家收购粮食总量的多少，而在于政府是否真正掌握了充足的储备，随时可以灵活动用，应付不测。国有粮食企业掌握了粮食，不等于政府掌握了粮食，尤其不等于中央政府掌握了粮食。国有粮食部门收购再多，作为经营者，受利益驱动，很难按政府的意图真正发挥调控粮食市场的作用。现在由于国家储备与国有粮食企业的经营未能严格分开，严重影响了中央储备调节市场功能的发挥。国家专储粮是中央拿了钱的，但需要时往往调不动，即使能调动，拿到的粮食质量也不行，很难起到平抑粮价的作用。
　　第二个原因是作为专储制度支撑的粮食风险基金不完善，影响了专储功能的正常发挥。粮食风险基金制度，是粮食专储制度必须的财力保证。当市场粮价低于保护价时，政府应按保护价敞开收购，直至把市场粮价拉到保护价的水平。在粮食歉收、粮食市场价格上涨过多时，政府再按最高限价抛售收购上来的粮食，由此产生的价差和费用由粮食风险基金补偿。粮食风险基金的资金来源原则上除了中央和地方各级财政预算中安排一部分，从压缩平价粮食销售所结余的财政补贴中划拨一部分之外，还应从粮食包干结余中划转一部分，并向工商用粮大户征收一部分。但在实践中，粮食风险基金往往不到位。
　　第三个原因是现有粮食专储体系的运转未能通过市场来进行，仍沿用过去计划经济的老办法来进行。在１９９３年前粮价过低时，政府吞进的专项储备粮食，是随同定购粮将指标层层分配到农户。１９９３年末以来市场粮价过高，政府抛售储备粮，也是按粮食行政系统层层分配下去的。由于储备粮的吞吐不通过市场，很难起到稳定粮价的调节作用。
　　为了使粮食专储体系能有效地发挥作用，要加快国有粮食部门“两线运行”改革的步伐，建立独立的国家粮食储备系统。储备粮的来源，一是在国内市场购买一部分，二是从国际市场购买一部分。今后，国家储备库尽可能建在销区和交通运输方便的地区。国家还应要求各地，特别是销区省级政府，把粮食风险基金和地方储备完善起来。今后储备粮抛售时，要改过去通过行政分配指标的办法为在国家批发市场上公开抛售，而且不要按固定平价抛售，要按市价逐步降价抛售。现在按低于市场价抛售的做法，虽可在一定程度上抑制粮价的上涨，但其作用会相对弱化。应根据各个时期的不同情况，参照市场价水平制定抛售价。
　　２．调节资金办法　其作用机理是：在价格较高的年份，通过对生产者“课税”来积累资金；而当市场价格相对较低时，则支出资金用以补贴生产者。这种方法的最大优点是可以避免政府直接储存而增加各项费用，让生产者自行储备。我国部分地区所尝试的“民代国储”的办法与此方法有某些类似之处。“民代国储”即丰年给生产者以适当补贴，让农民自行储存多余粮食；而歉年则要求农民以相对较低价格把一部分储粮出售给国家。这种方法需要预先确定正常年份反映供求均衡的目标价格。这并不是一件轻而易举的事。更为重要的是，无论是歉年价格较高时对生产者“课税”，还是丰年价格较低时对生产者补贴，其操作成本都相当高，可行性差。我国的“民代国储”在许多地区都未获得成功，也证明了这个道理。
　　３．进出口浮动税制度　这是一种利用国际市场稳定国内市场的措施，即当国内价格跌至最低支持价格时，政府自动对农产品进口课以高税，同时，对出口进行补贴，以稳定国内价格；而当国内价格涨至最高限价时，政府则降低关税，以进口更多的产品，平抑国内价格。这是一种成本较低的办法。其不足是，这种做法尤其是在前一种情况下，往往会造成国与国之间的贸易摩擦。对于大国来讲，过度依赖这种方法，对国际市场冲击较大。目前，我国一些主要农产品的国内市场价格已经接近甚至超过了国际市场价格。在这种情况下，适度的国内实物储备配之以适度的利用国际市场，进口一部分农产品，可以较好地达到稳定国内市场的目标。当然，在向国外开放农产品市场时，除考虑消费者和纳税人的利益外，还要考虑农业生产者的利益，避免盲目进口廉价农产品而严重冲击国内市场。而且，这种措施的采用，必须与我国制造业产品出口的扩大和平衡国际收支能力的提高联系起来。同时，粮食进出口必须置于中央的统一严格控制之下，改变政出多门、各行其事的状态。为了减弱国际市场变化对国内市场的影响，掌握主动权，尽量避免个别年份进出口量过多。进口粮食的使用，要视国内供给状况而定。国内供应状况不好，可较多地用于在市场上销售；国内供应状况好，应尽量用于充实中央专项储备。
　　最后，还应指出，我国国土面积大，地区之间年景差异较大，只要形成全国统一的市场，地区之间的余缺调节也是一种成本较低的价格安定手段。目前实行“米袋子”省长负责制，要求各个省粮食自求平衡的做法，无论粮食出现丰裕或短缺，都难以避免产区和销区的利益冲突。协调粮食产区和销区利益关系的根本出路是逐步形成全国统一的粮食市场，应在发育粮食批发市场的基础上，产区和销区签定购销合同，国家要制定专项法律，保证合同的有效性。
　　粮食消费目标补贴制度
　　受１９９３年下半年以来粮食价格上涨的影响，从１９９４年起，全国有相当一部分城市又陆续实行了对城镇居民的粮食定量供应制度。实行对城镇居民的粮食定量供应制度，是地方政府为了平抑市场粮价、稳定城镇居民生活所采取的一项措施，它同时也意味着政府对城镇居民的一种补贴。事实已证明，我国曾实行过的粮食低价定量配给制度，是一种对城市居民的全民性实物福利政策。这种补贴政策的效率很低。在城镇居民已稳定解决温饱之后，真正需要补贴的是城镇人口中比重不大的低收入阶层。我们认为，今后政府的政策目标，应逐步修正到保障城镇低收入家庭基本的口粮供应上来，对低收入居民实行限量、低价、定品种规格的供应。
　　在讨论我国粮食消费目标补贴制度之前，我们先对国外食品消费补贴制度作一评价。
　　（一）国外食品消费目标补贴制度的状况与评价
　　实行食品消费补贴制度并不是我国特有的，世界上许多国家，不论是发达国家，还是发展中国家，都实行过或正在实行这种制度。按享受补贴的范围来划分，它可分为非目标制补贴和目标制补贴两大类。
　　非目标补贴制。这是人人都可以享受其好处的一种食品补贴方式，目的是使全社会的每一成员都公平地得到食品。因此，这种方式也被称作全民性或普惠式的食品补贴。其具体形式又有非目标食品补贴法和非目标食品配给法两种。前者是政府完全垄断食品的销售或分配；后者是政府通过专门设立的配给粮店或平价粮店出售政府收购或进口的食品。
　　目标补贴制。与非目标补贴制相对，目标补贴制是针对全社会中某一个特定的群体的食品补贴制，其目的是使这部分人（易受到营养不良危害的人口，如：儿童、孕产妇、老人、失业人口和贫困人口）得到足够的食品保障。其具体形式可按确定目标的方法和实施目的的不同分为以下五种：
　　１．目标区域法　即将目标群体集中的区域划为目标区域，在此区内销售含有补贴的食品。
　　２．目标食品法　即补贴那些收入弹性很低的所谓“低档”食品，其支出在低收入者的生活消费支出占有较大比重，而高收入者不消费或较少消费这类食品。因而，当低收入者消费这类食品时，他们也就享受到了其中的补贴。或者说，这类食品会“自动地”寻找目标群体。
　　３．食品券制度　即向应当享受食品补贴的人提供一定数额的含有补贴的食品券，享受者凭此券在指定的商店里以低于市价的价格购买或免费得到一定数额的食品。这种食品券由政府统一印制，并由某个官方机构发给受益者。应当指出的是，这里所说的食品券制度，是与我国曾实行过的和有些地方正在恢复实行的粮食票证有本质区别的。食品券制度有两种形式：一是按收入水平确定目标即受益者，斯里兰卡、哥伦比亚采取这种形式。作为世界上经济最发达国家的美国，也实行食品券制度，对其人口大约１０％的低收入者提供廉价的食品，８０年代初每年大约支出４０—５０亿美元。二是按健康状况确定目标，哥伦比亚、印度尼西亚等国采用这种方式。
　　４．特别营养保证项目　即向目标群体直接提供食品。它把目标高度集中于极度食品不足或极易受食品不足威胁的那部分人。它又有两类：一是定点消费食品的方式，如：利用学校为小学生提供免费午餐，在妇幼保健中心向孕妇和婴幼儿、在存在严重营养不良现象的村向村民提供特殊营养食品。采取这种方式的国家有印度、印度尼西亚、哥伦比亚、巴西等。美国也对在校儿童供应午餐，其费用的四分之一由政府承担。二是受益者将食品领取回家食用。
　　５．以工代赈项目　即目标群体以其劳务换取一定数量的食品。这通常是对失业者采取的，而且是短时的。许多国家都采取过这种方式。
　　各国在实行食品补贴制度时，都参照各自的情况，把几种方式结合起来使用，或在不同的地区采用不同的方式。各国实行粮食补贴制度的目标都不是单一的，即除了为受益者提供食品保障外，还把它同受益者的营养状况和生活条件、对受益人进行营养教育从而提高其生产能力结合起来。实际上，他们把食品补贴制度当作反贫困战略的一个组成部分。
　　国外经验表明，实行食品补贴制度需要有一系列条件。首先是政府要有目标，要有一定的财力，要掌握一定量的食品。其次是要有一套组织系统去执行这种制度。这套组织系统既可以是政府机构，也可以是民间机构（如，医疗保健体系），甚至是志愿者；既可以是行政机构，也可以是商品机构（如，私营商、合作社、银行）；还可以是几种机构共同执行。第三是在目标补贴制度下，要设立一些指标体系并进行调查，以确立实行食品补贴制度的目标，这是一项基础性的工作，包括诸如对不同地区人口的收入状况、健康水平、年龄构成以及不同收入层次的人的消费习惯的调查。此外，要有一套管理、监测、审计系统，以保证和提高食品补贴制度的效果。
　　（二）我国粮食消费目标补贴制度的设想
　　特点营养保证项目和以工代赈项目这两种方式在我国是不可取的。在我国城镇实行食品券制度，也很困难，其难点在于无法准确地辩别出谁是受益者。因为，第一，我国没有准确、全面的个人收入申报、统计制度，加上城镇居民还有部分“灰色收入”，故而无法按收入标准挑选受益者；第二，我国也没有对城镇居民健康状况的详细纪录。在我国城镇实行目标区域法，难度也较大，其难点在于，我国城镇居发并没有按收入水平的不同分区域居住，或者说，我国城镇并没有按居民收入的高低划成不同的区域；况且，即使有这样的区域化分，由于城镇居民人员流动方便，按区域目标法发放的补贴很容易散失到其它区域。
　　就目前的状态而言，在我国采取目标食品法是最佳选择。因为：第一，政府每年仍收购大量粮食，政府还掌握大量的粮食储备。因而采用目标食品法是有粮源保证的。第二，随着城镇居民收入水平的提高，的确有些粮食品种的人均消费量呈下降趋势，如：籼米和标准面粉。它们可以作目标食品。第三，我国有一套完整的、可以赖以实施目标食品法的机构，即国有粮食企业系统，它在城镇仍有较健全的网络。
　　但是，实施目标食品法也要注意三点：一是要彻底改造国有粮食企业，重点是将其政策性业务与经营性业务划清，办法是或将其分成两家，形成两套相互独立的系统；或实行“一套机构，两线运行”，两种业务分别记帐，分别核算，以避免过去那种经营性亏损与政策性亏损不分，从而亏损总额过大的现象。二是要减少以至杜绝利益的散失，这里指的是补贴由城镇居民转移到非城镇居民那里。对过去粮食定量供应制度下粮票非法流通现象，人们可能并不陌生。据重新实行城市粮食限价供应的天津市粮食部门估算，在实行这种办法半年内，大约有三分之二以上的限价粮被外地民工买走，本地居民买走的不足三分之一。解决这个问题的办法是对城镇居民发放购粮证，确定补贴粮食的供应数量、购买地点和期限。购粮证优于粮票之处在于它不易流通。第三是各地要根据具体情况选择合适的方式，不要“一刀切”。
　　总之，从现时的情况看，在我国对城镇居民实行以目标食品法为中心的粮食消费补贴制度，是最好的选择。我国城镇相对贫困者也是一个较可观的群体，而且贫富差距仍有加大的趋势，因而，消除城市贫困就是项长期的任务，对低收入者实行粮食消费补贴也就不是权宜之计。所以，随着经济的发展，粮食消费目标补贴的其他形式在我国的作用也许会越来越大。
中国社会科学院研究生院学报　　 韩俊,陈劲松