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加强对商品包装的管理，保障国家、保护用户和消费者的合法权益，提高包装的产品质量，是经济健康发展的一件大事。改革开放以来，国家和各级包装管理组织在商品包装管理工作方面曾采取了许多措施，并收到了一定成效。但是，从整体上看，包装质量差，包装意识不强，造成商品的大量损失，仍然是我国经济发展中的一个突出问题。
在社会主义市场经济的发展过程中，包装的重要性已日益为社会各界所公认。有产品就有包装，包装以其对产品的保护、美化及增值作用受到生产企业和消费者的高度重视。加强对商品包装的管理，保障国家、保护用户和消费者的合法权益，提高包装的产品质量，是经济健康发展的一件大事。
改革开放以来，国家和各级包装管理组织在商品包装管理工作方面曾采取了许多措施，并收到了一定成效。但是，从整体上看，包装质量差，包装意识不强，造成商品的大量损失，仍然是我国经济发展中的一个突出问题。据不完全统计，我国每年因包装不善在全社会造成的经济损失不少于400亿元；因包装不合格影响出口创汇及好产品卖不出好价钱的问题也十分严重。一些不法产品生产者利用包装牟利，不顾国家利益和人民需要片面追求利润，甚至发展到借真包装生产假冒伪劣商品，图财害命，破坏国民经济发展的程度。以上问题极大地损害了国家和消费者的利益。
我国各级包装管理机构和生产企业在长期的经济运转中，迫切地感受到在商品包装管理方面无法可依，无章可循，制约了包装工业持续、稳定、有序地发展，影响为其它行业产品的配套服务。社会各界要求包装立法的呼声很高，全国人大和全国政协代表也多次提出议案，要求尽快进行包装立法，加强对商品包装的监督管理。
中国包协自成立以后，在原国家经委的领导下就十分重视包装立法工作，曾在1987年5月经原国家经委审定并上报国务院法制局《包装管理暂行条例》（草案），后因机构改革等因素未能实现。《包装管理暂行条例》因受当时条件的限制，即使上报已不能适应当前经济建设的需要，对有些内容未作规定或规定不够明确，对违法行为形不成威慑力量。各地方包协也力图在本地区有所突破，先后有湖南、南京、江西、山西等省市制定了商品包装和包装行业管理的有关规定。中国包协也为包装立法做了大量的准备工作。
因制订《包装法》的条件尚未成熟，今年三月中国包协上报国家经贸委关于由法规司和中国包协牵头制订“国家经济贸易委员会关于商品包装管理的有关规定”的请示，已经国家经贸委国经贸厅法〔1996〕206号文件《关于落实国务院交办的立法任务和做好我委部门规章制定工作的通知》批准立项。责成国家经贸委法规司与中国包协共同牵头起草《商品包装管理办法》。这将是一个以国家经贸委主任令形式颁布的关于包装行业的部门规章，为将来进一步制订《包装法》奠定基础。
为了将国家经贸委交办的《商品包装管理办法》起草好，使之具有代表性、权威性、全面性、超前性、合理性等特点。总之，既要考虑到重点，又要避免出现制约的死角；既要考虑到适应中国国情，又要与国际上的有关规定接轨……这是一个完整的系统工程，是我们全行业的一件大事，应引起所有包装管理机构及人员的高度重视。在国家经贸委的重视、支持下，我们决心与各地方包协、中国包协各委员会、分会一道，并会同国务院有关部委负责包装工作的同志，共同完成好起草任务。为此，我们拟订了以下有关起草《商品包装管理办法》的初步意见：
一、 首先要研究和明确包装立法的必要性和目的
1包装立法是建立社会主义市场经济体系的迫切需要：从国际国内看，市场经济就是法制经济。在市场经济体制下，一切经济运行都必须按规则运行。这些规则就是法律、法规和规章。作为包装立法，其主要作用：一是有利于规范中国包装工业的发展；二是有利于包装工业的规模管理；三是有利于全面保护知识产权；四是有利于打击伪劣假冒产品，保护消费者的合法权益；五是有利于保护环境、消除污染；六是有利于节约包装原辅材料；七是有利于中国名牌产品跻身于国际市场；八是有利于依法管理包装行业；九是有利于《产品质量法》的全面配套实施。从中国法制建设现状看，包装立法特别是专门的包装法律、法规，目前还是空白。作为社会主义法律体系重要组成部分的包装立法，需要加快步伐，才能适应中国市场经济发展的需要。
2包装立法是对包装工业发展的必然要求：改革开放十多年来，我国包装工业取得了很大的发展。包装工业产值从1980年72亿元增长到1995年的1145亿元，年增长率在15％以上，其发展速度是很快的。同时，也对我们的管理工作提出了更高的要求。这就是：如何使包装工业适应市场经济发展，如何使包装工业按照市场经济的运行规则快速地健康地向前发展，以适应国民经济的发展，以满足人民生活的需要。答案只有一个，就是包装立法。因为包装是一个新兴的快速发展的跨地区、跨部门、跨行业的横向型的产业，在市场经济体制下出现的一系列新的问题、新的矛盾，都需要用法律加以调整和规范，以保证它的健康运行。这是在市场经济体制下国民经济发展对包装工业发展的必然要求。
3包装立法是与国际市场接轨和配套中国经济走向国际市场的需要：改革开放以来，我国包装工业得到了迅速的发展，已经受到社会各界的普遍重视。一方面随着市场经济的发展，商品的包装产生了价格上的差异，外向型经济更是迫切需要包装工业与国际市场接轨，进入国际大循环，朝着国际包装潮流的高档次、深加工、多品种的方向发展。另一方面无公害的绿色包装已引起世界各国的重视。我国是一个人口大国，也是一个包装大国。如何发展绿色包装，除对我国重视环境保护，充分利用资源以及建立资源再生体系等均有重大意义外，还要考虑到我国出口贸易的需要，这种与国际市场接轨的包装革命及其绿色标志工作，必须通过包装立法来管理包装生产，管理生活中使用的包装产品，才能使我国的商品在国际市场具有竞争力，在国内市场具有推动力，以此带动其它工业的发展，配套中国经济走向国际市场。
二、 进行包装立法的可行性
1立法条件已趋于成熟：有关中国包装立法，一方面中国包协会同中国包装总公司和有关部、委及地方的包装组织，已经做了大量的准备工作，有关专家进行了充分的研讨和论证。另一方面，全国人大、国务院及有关部门所颁布制定的法律、法规为制定包装法提供了经验，一些发达国家的包装立法可以供我们借鉴。据此，制定一部适应中国包装工业发展的中国包装法的条件已基本成熟。
2相关法律、法规、规章的颁布，为包装立法奠定了基础：我国许多法律、法规中都有涉及包装方面的内容。特别是1978年以来，国务院及有关部委发布了一系列有关包装方面的法规和规章，制定了一系列有关包装的政策规定，全国人大常委会也颁布了一系列相关的法律，如：商标法、广告法、质量法、著作权保护法等。这些都为中国包装立法打下了坚实的基础。
3包装立法受到国家立法机关的高度重视：自全国人大徐复沛等32名代表提出制定中国商品包装法的立法议案后，引起全国人大常委会和国务院有关部门的高度重视。全国人大办公厅及国家有关立法机关已给予了足够的重视，这充分说明了包装立法工作已提到了国家的重要议事日程。
三、 对包装立法的总体构想
包装工业涉及国民经济的各行各业、各个领域。初步设想，中国包装法应如下几章。
第一章 总则。主要规定立法的基本原则和指导思想。
第二章 管理体制。主要界定包装行业管理基本机制，确定包装行业管理体制及管理权限、管理范围。
第三章 商品包装。主要界定商品包装的范围和标准。分别对各类包装作出相应的规定，提出相应的要求。
第四章 包装质量监督。主要界定全国包装质量认证范围、包装质量监督的程序、办法，包装质量监督的基本要求和负责监督的部门。
第五章 包装标准化工作。主要界定各种包装标准化的有关问题。界定包装标准化范围，推进全国包装标准化工作。
第六章 包装改进。主要界定包装改进内容、要求和重点以及逐步与国际惯例接轨方面的内容。
第七章 包装注册。主要界定包装产品注册的内容程序、要求和管理注册的部门，建立起系统化的管理体系。
第八章 法律责任。主要界定违反本法应当承担的法律责任。
第九章 执法主体或被委托的执法主体。
第十章 附则。主要界定本法的生效时间，解释权益内容。
四、 在包装立法过程中应注意调整的一些关系
1宏观调控与行业管理的关系：
社会主义市场经济体制的建立，需要加大宏观调控的力度。一方面，包装工业在市场经济的刺激下，发展很快；另一方面，包装行业是一个跨部门、跨地区的行业，它的特点是分散在各个领域、各种产业之中。包装行业如何做到持续、高速地发展，又不发生盲目、重复、低质的建设，这就需要宏观调控，而宏观调控的基础首先是管理。要搞好管理，各行各业的包装都必须在法制的轨道上运行。否则，宏观调控就很难奏效。从这个意义上讲管理是基础，法律是手段，发展是目的。通过包装立法，加强行业管理，实现宏观调控，推动包装业健康、持续、高速的发展。
2名牌保护与组织打假的关系：
名牌产品是企业立于不败之地的基础，也可以说是一个企业艰苦奋斗，来之不易的成果。在包装立法中，对名牌产品应当予以保护，即界定保护名牌产品的具体规则。要保护名牌产品，首先从管理包装入手，而管理包装的事就不是名牌产品厂家所完全能够做得到的，是需全社会的通力协作才能办到，这就必须借助法律手段才能完成。因此，包装立法既要规定保护名牌，又要规定打击假冒包装的内容，这二个方面相辅相成，不可偏废。
3规范包装与发展包装的关系：
包装事业的发展，需要依法管理，依法规范。通过法律手段规范包装，一是可以使中国包装工业能在宏观调控下按照市场经济的需要，持续、高速、合理地发展；二是保障消费者在社会生活中发生与包装有关的事项时，应当享受的权利和承担的义务。只有规范，包装工业才能摆脱无序和相对混乱的管理误区，也只有规范，包装工业才有可能获得更大的发展。只有包装工业发展了，才能够使包装立法达到一个更高的层次。同时，包装工业的发展，为进一步规范包装工业打下了坚实的基础。因此，规范包装是为了更好地发展包装。
4原则规定与可操作性的关系：
包装立法既要做出一些总的原则性的规定，同时也应当注意法的可操作性。作为一部具有中国特色的包装法，其界定的主要内容应当是包装工业带有普遍性、规律性、原则性的一些内容。同时，和任何立法一样，包装法还必须考虑到它的可操作性，努力做到易记、易做、易执行，以保证在具体执行中的实际效果。
5与相关行业、相关法的关系：
正因为包装是一个横向型的产业，内含横向型的企业，在制定其法规时，一定要考虑它与其相关行业和相关法的关系。注意其协调性和配套性，否则，包装法便是孤立的，有了成型的法也无法执行。
五、 在操作包装立法过程中，应注意的技术性问题
1加强领导，统一规划：包装立法应当作为国家经贸委和地方经贸委一项重要的基础性工作。应当加强对立法工作的领导，并列入重要议事日程中，统一规划，全面部署，真正使包装立法工作有组织、有领导、有计划地进行。并应制定出中国包装立法的规划和年度计划。
2组织力量，健全机构：立法必须由相应的组织保障。要抽调得力干部组成起草小组。起草小组既要有法学专家，又要有包装专家，还要有有关业务人员和领导同志。还应设立中国包装法起草小组办公室，积极开展包装立法方案的工作。应在国家和各地经贸委领导下，在各包装行业管理组织设立立法办事机构。
3调查研究，广泛考察：包装立法是一项新工作，必须建立在切实可行的基础之上，必须符合中国包装工业发展的实际。在动手起草之前，应当深入调查研究，广泛考察，掌握包装行业的真实情况。同时，应当从以下几方面去考虑（1）包装立法的目的和需要解决的主要问题。（2）包装法调整的范围和内容。（3）包装法涉及的主要矛盾及处理的原则和方法。（4）包装行业需要建立什么制度，采取哪些措施。（5）包装方面应当有计划的制定哪些法律、法规和政策规定。（6）国内外需要借鉴的有关立法材料。组织开展广泛调查：一是调查研究各省、市、自治区包装工业的历史和现状及需要解决的问题；二是调查研究全国包装行业管理、经营中遇到的法律问题；三是组织到国外考察包装立法方面的情况，并学习借鉴国外立法经验，搞好我们的立法。
4收集资料、分析升华：包装立法工作涉及面很广，且又十分复杂，必须广泛而又全面地占有立法资料。一是国内有关包装工业的基础资料；二是国内有关包装立法的相关资料；三是国外有关包装工业的基础资料的立法资料；四是中央领导有关包装工业的指示、讲话；五是党和国家有关包装工业立法的方针、政策、文件。
5反复论证，力求严谨：立法工作技术性很强，必须征求有关专家学者的意见，并请专家、学者论证。聘请大专院校和研究单位的法学家和我们行业内的包装专家反复论证，反复征求意见，力求立法的严谨、科学、准确、可行。
6综合协调，抓紧起草，早日出台：包装立法小组及办公室负责人应当由国家经贸委经济法规司、中国包协牵头与有关的部门组成，指定专人负责，由各地方包装组织配合，全面铺开工作。
六、地方包协（或有关包装组织机构）可以按前五项的总体构想搞出本地区《商品包装管理办法》，争取在地方上得到主管部门的先行认可，作为地方包装法规先行实施。中国包协拟先委托一两个地方协会搞试点，先行突破，然后加以汇总，作为起草《商品包装管理办法》的基本参考文本。
七、要求各地方包协、中国包协各委员会、分会尽快向主管部门和领导汇报关于开展这项工作的建议和设想，尽快组成工作班子，并开始这项工作。
八、中国包协拟会同国家经贸委法规司于1997年5月份左右召开《商品包装管理办法》起草和工作开展经验交流会。以表彰地方开展这项工作比较好的单位，推广其经验，以推动这项工作的开展。
九、中国包协起草《商品包装管理办法》拟采取自下而上的办法。待讨论稿形成后将全面征求地方组织、相关行业部门的意见。以上是关于开展这项工作的总体构想和意见，已交1997年全国包协秘书长工作会议讨论通过，供各地参照执行。
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