文章指出了中央储备粮现行吞吐调节办法的缺陷 ,分析了通过粮食批发市场实施储备粮吞吐调节的意义和可行性,及其所需的配套政策。
　　根据国务院《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》，今后粮食生产和流通实行在国务院宏观调控下省级人民政府全面负责的体制。在新体制下，粮食价格主要由市场供求决定，中央政府最主要的责任是运用中央储备粮的吞吐和进出口，对全国粮食市场实施宏观调控，促进总量平衡，稳定粮食价格。为适应粮食流通体制改革的需要，必须改进现行的通过行政分配收售指标实施中央储备粮吞吐调节的办法，尽快建立通过粮食批发市场运作的新机制，以降低运行成本，提高政府调控粮食市场的效率。
　　一、 中央储备粮现行吞吐调节办法的缺陷
　　自1990年国家建立专项粮食储备制度以来，大部分时间内储备规模都保持在较高水平。由于中央掌握了相当规模的粮源，大大增强了宏观调控市场的能力，在保护农民生产积极性、稳定市场粮价和救灾济贫等方面发挥了重要作用。近几年全国粮食连获丰收，国民经济保持持续、快速、健康的发展势头，粮食储备制度起了重要的保障作用。但是粮食储备体系在运作过程中也暴露出成本高、效率低等问题，迫切需要改进和完善。
　　(一) 效率低，时效性差
　　中央储备粮调控功能的发挥，主要是在市场粮价过度波动、不利的市场价格预期普遍扩散的情况下，由有关部门提出收购或抛售建议，并就数量、价格、财务处理、地区指标分配等达成一致意见，报国务院批准后实施，基本上是一种“事后调控”。同时由于粮食管理和调控职能过于分散，决策程序中缺乏一个责权相对统一的机构，不同部门的意见往往影响国务院及时决策，由此很容易形成决策“时滞”，错过调控的最佳时机。
　　(二) 透明度低，成本高
　　从目前储备粮吞吐的操作形式看，基本上是通过逐层向基层粮食部门分配计划指标实施。这种办法透明度低，不能主动地、预防性地影响市场和引导价格，调控过程往往持续很长时间。市场粮食价格下跌过多时，给主产区增加储备粮收购指标，一些基层粮食企业往往为了自身利益，不是从农民手中收购，而是将企业已经收购的定购粮或周转库存直接转为储备粮食；市场粮价上涨时，国家紧急调运和抛售储备粮，由于储备粮销售价格大大低于市场价，其中有利可图，基层粮食企业往往层层加价甚至囤积，形成逆向调节，致使政府耗费大量财力，却难以及时稳定市场。在争取指标时也容易产生腐败行为。粮食储备制度建立以来，通过吞吐以调节市场粮价比较大的动作有两次：第一次是为平抑从1993下半年开始的粮价上涨，国家在两年时间内先后抛售近200亿公斤储备粮，储备粮规模一度降到安全线以下，但直到1996年新粮上市，总产增加，粮价才回落到正常水平。第二次是1996年全国粮食丰收，为解决农民“卖粮难”问题，遏制市场粮价过度下滑，中央先后多次下达专储粮收购指标，储备规模迅速扩大，特别是专储玉米的收购增量超过了增产幅度，但主产区价格仍低于定购价。这两次调控，相当程度上是被中间环节的行为所抵消，所以未能达到预期效果。
　　(三) 利益关系复杂，影响政令畅通
　　从储备粮双重管理的体制看，以往采取绝大部分储备粮由中央储备主管部门和地方粮食主管部门双重管理的办法。承担储备任务的储备库，相应得到一定的保管费用，储备粮一旦调走，补贴随之减少或消失。因此国家在紧急调运时，不少地方和企业更多地考虑经济利益，矛盾必然要反映在调控过程中。储备粮收购也存在类似问题，有的地方在向中央申请增加储备粮收购指标的同时，又在申请救灾粮指标。还有少数地方和企业，利用收购指标，把市场粮转为中央储备，或擅自动用储备粮用做市场销售，牟取非法利益。这些严重违纪行为，不仅截留了国家给农民的好处，而且容易造成库存不实，后果严重。利益关系的复杂性和利益主体的多样性，不同程度地干扰了储备粮吞吐功能的发挥。
　　(四) 不利于储备粮的正常轮换和安全保管
　　由于中央储备粮的推陈储新没有实现与市场购销有机结合，正常轮换问题一直没有解决，很大一部分储备粮成为“静态”储备，陈粮问题日趋严重。据统计，近几年来，国家储备库存中，超期的储备粮已占20％左右，不能食用的储备粮占3％左右，其中超期储存的大米占大米实际库存的比重高达30％，不能食用的占1.1％。特别是1996年以来储备粮库存猛增，国内市场销售不畅，高位点库存规模已延续了很长一段时间，储备粮的轮换遇到很大困难，安全保管情况十分严峻。
　　二、 通过粮食批发市场实施储备粮吞吐调节的意义
　　粮食流通体制改革后，粮食价格将主要由市场供求形势决定，政府主要通过经济手段、法制手段来调控粮食市场，其中储备粮吞吐是主要的经济手段。针对行政分配收售储备粮指标难以及时有效的情况，追求高效率、低成本的调控方式已是大势所趋。而储备粮的吞吐调节以粮食批发市场为载体进行操作是解决问题的有效办法。这种调控方式，将是我国对粮食的调控由行政手段为主转变为以经济手段和市场办法为主的重要标志，与目前通过行政分配指标和定价实施调控的办法相比，具有明显的好处，一旦实施，意义将十分深远。
　　(一) 增加了调控的透明度和影响力，从而提高了调控的时效性。以主要粮食批发市场价格以及粮食期货价格的变动趋势，作为启动储备粮吞吐功能的决策依据，不仅具有科学性，而且可以避免出现决策“时滞”。以粮食批发市场为载体实施调控，克服了层层分配指标的弊端，可以直接影响批发市场价格，进而影响收购价格和零售价格，使粮价保持在合理区间。同时利用批发市场信息灵通、信息传播速度快的特点，有利于提高储备粮政策的透明度，能够及时稳定生产者和经营者心态。
　　(二) 减少了流通环节，从而降低储备粮调控的运作成本。与目前分解、下达收售指标的操作形式相比，储备粮直接通过粮食批发市场进行吞吐，具有公开、公正、公平的特点，不仅可以避免因争取计划指标而产生的“权力寻租”行为和逆向调节，而且通过储备粮吞吐价格影响批发市场价格，可以用较少的吞吐数量达到调控目的，大大降低调控成本。
　　(三) 可以比较好地解决储备粮的轮换问题。通过批发市场推陈储新，储备粮就由“静态”储备变成一定条件下与市场有机结合的“动态”储备。在市场粮源较多、粮价较低时，适时适量地通过批市场购入粮食，可以及时补充库存，更新粮质，而且操作简便。根据保管期限和市场价格情况通过粮食批发市场推陈储新，可以使储备粮的品质保持正常、完好，较好地解决长期困扰我们的轮换问题，并有利于减少中央财政支出。
　　三、 中央储备粮通过批发市场实施吞吐调节的可行性
　　通过粮食批发市场实施储备粮的吞吐及轮换，是完善市场调节的客观要求，也是解决现行储备粮吞吐调节存在弊端的有效办法。从各方面分析，适时运作是切实可行的。
　　(一) 具备政策基础。国务院在199牬、199牭年两次关于粮食流通改革的文件中就指出：要建立灵活有力的粮食市场调控机制，国家储备粮的抛售可以通过粮油批发市场进行。受旧的管理体制以及市场发育等因素制约，这一设想一直没有实施。199牳年国务院《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》进一步明确提出：中央储备粮的吞吐要降低成本，提高效益。中央储备粮主要委托地方粮食企业向粮食生产者直接收购，也可以通过县以上粮食交易市场等其他方式购入。储备粮的轮换和抛售，由国家粮食储备局委托有资格的粮食企业具体实施。我们理解，第一，在市场粮价低于保护价时，中央储备粮实行从生产者购入，可以直接体现国家对农民利益的保护。一般情况下，储备粮收购也可以通过粮食批发市场进行；第二，对储备粮的垂直管理，主要体现在储存调运环节，购与销“两头在外”，具体实施(除直属库外)仍然要委托地方粮食企业进行；第三，地方粮食企业承担中央储备粮购销业务，要具备相应资格。有资格的粮食企业主要指在县以上粮食交易市场具有交易资格的企业。第四，储备粮的轮换和抛售主要通过粮食批发市场进行。由此可见，中央关于储备粮吞吐应逐步通过批发市场进行的政策是明确的，目前应尽快研究制定具体运作办法。
　　(二) 具备组织基础。粮食流通体制改革后，国家发展计划委员会设置粮食调控办公室，国家粮食储备局作为国家局由发展计划委员会管理，主要负责中央储备粮的管理工作，并监管按经济区划组建的若干个中央储备粮管理公司。粮食调控办公室与国家粮食储备局合署办公。从组织结构看，基本实现了储备粮管理机构的精干和统一，消除了旧体制下调控职能分散的问题，对有效监控粮食市场、及时决策和迅速行动是有利的。
　　(三) 具备操作基础。粮食批发市场体系的建立和交易功能不断完善，为中央储备粮的吞吐调节提供了有效载体。目前全国各地已建立了数千家粮食批发市场，其中规模较大、运行比较规范的粮食现货批发市场有20多家，具有一定规模的粮食批发市场300多家。粮食批发市场的发展和完善，拓宽了我国粮食集散渠道，发挥了批发价格的信号作用，可以成为各级政府调控粮食市场的有效载体。从批发市场的发育情况看，中央储备粮通过批发市场实施吞吐调节具备操作基础。为稳妥起见，在总结经验的基础上逐步推广，可以首先选择在郑州粮食批发市场进行试点。一是郑州批发市场是目前我国最大的批发市场，组织化和规范化程度比较高，每年粮食成交量占全国省际间粮食流通量的10％左右，其市场行情已经成为国家对粮食实施宏观调控的重要参考指标；二是由于郑州粮食批发市场与郑州商品交易所是一套机构，两块牌子，具备现货、期货同时运行的机制，必要时还可借鉴一些发达国家的经验，进行储备粮通过期货市场实施吞吐调节的试验。
　　四、 中央储备粮通过批发市场进行吞吐调节的配套政策
　　(一) 中央储备粮的推陈储新是一项正常的保管业务，应由国家粮食储备局统筹安排。按照储备品种的平均储存年限，储备粮需三年轮换一次。因此应赋予国家粮食储备局每年在不超过储备规模三分之一的限度内，根据国内国际粮食市场行情择机吞吐和进出口权。
　　(二) 通过粮食批发市场成交的中央储备粮，铁路、交通部门要优先安排运输计划，确保及时运送到位。
　　(三) 对通过粮食批发市场进行吞吐轮换成交的中央储备粮，税务部门应按照储备粮的调拨方式执行税收政策。对轮换和吞吐调节的盈利部分建立专项基金，亏损部分单帐列支，由盈利弥补，不足部分由中央财政承担。
　　(四) 对国家储备粮吞吐轮换成交的货款银行应及时划转。农业发展银行可在市场开设专门账户，根据储备粮吞吐轮换的有关文件规定结算货款。
　　(五) 鉴于目前储备粮中陈次粮的比重比较高，为确保储备粮安全保管以及有利于新的调控机制有效运行，应尽快决定通过在现货市场拍卖的形式，尽量予以处理。
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